El limbo jurídico de los pendientes

El nuevo Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS) ha parido un Seguro Familiar de Salud (SFS) del Régimen Contributivo (RC) con problemas congénitos. Uno de éstos es el caso de los “Pendientes”. Desde principios del año 2007 las Administradoras de Riesgos de Salud (ARS) iniciaron la captación y carga masiva de afiliados en la base de datos del Sistema Único de Información y Recaudo (SUIR). Obviando el principal requisito para ser beneficiario del SFS del RC, que es ser trabajador asalariado, se afiliaron cientos de miles de desempleados. Desde entonces se ha mantenido a estas personas en estado Pendiente (PE), sin cotizar y sin recibir servicios, pero jurídicamente atados a la ARS que los cargó hasta que empiecen a trabajar.

Este ingenioso estatus es concepción de la Empresa Procesadora de la Base de Datos (EPBD) UNIPAGO, S. A. entidad encargada de administrar los módulos informáticos del sistema por mandato de la Tesorería de la Seguridad Social (TSS). Esta empresa -cuyos accionistas son las ARS- en vez de rechazar las solicitudes de afiliación que no cumplían con los requisitos legales, procedió a validarlas, creándoles un nuevo estado de afiliación no contemplado en ninguna ley, resolución, reglamento o normativa oficial. El objetivo, al parecer ha sido mantener a estas personas en la cartera de las ARS para que una vez empiecen a trabajar inicien automáticamente su cotización en beneficio de éstas. De este modo el nuevo trabajador es privado de su derecho a la libre elección, bajo el argumento de que previamente ha seleccionado a su ARS. Sin embargo, esta también novedosa figura de “previa elección” carece igualmente de fundamento legal y muy por el contrario desnaturaliza la organización financiera del SDSS establecida en la Ley 87-01.

Entendido esto, no es de extrañar que a diario se susciten innumerables atascos técnicos y conflictos jurídicos en perjuicio de los afiliados y en detrimento del sistema. En comunicación del 18 de Julio del 2008, remitida por la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales (SISALRIL) y la TSS a la empresa UNIPAGO, S. A.[1] se citan someramente los problemas más comunes. Además del mencionado atentado contra el principio de la libre elección, están aquellos casos en que los PE no pueden ser afiliados como dependientes de algún familiar que sí esté cotizando al sistema por encontrarse cautivos en otra ARS distinta a la de su familiar. Tampoco pueden disfrutar gratuitamente de los servicios de salud aquellos PE que (por ser desempleados y de muy escasos recursos) han sido seleccionados como beneficiarios del Régimen Subsidiado, porque éstos se encuentran afiliados a otra ARS que no es el Seguro Nacional de Salud (SeNaSa), entidad responsable de garantizar los servicios de salud a los afiliados subsidiados.

A todo esto hay que sumarle las violaciones a las leyes que regulan la igualdad de competencia comercial en el país. Según la SISALRIL y la TSS en Julio del 2008 existían unas 788 mil personas afiliadas en estatus PE, todas éstas imposibilitadas de elegir la ARS que prefieran sin antes permanecer en la ARS que los ha “pre afiliado” durante un año a lo menos, a partir de que empiecen a cotizar. Estas personas representan una porción importante del mercado potencial de las demás ARS, al tratarse de cientos de miles de futuros trabajadores que diariamente ingresan a las filas del empleo. En cifras, este mercado representa casi 6 mil millones de pesos anuales en per cápitas[2]. Tristemente, la posibilidad de captarlo ha sido ilegalmente vedada debido a su irregular admisión y permanencia en el sistema bajo un status creado a conveniencia de las ARS más aventajadas. Según datos oficiales de UNIPAGO al 31 de Julio del 2008, una sola ARS privada tenía 198, 214 afiliados en status PE. Conservar estos afiliados le garantiza un futuro ingreso adicional de 122, 892,680.00 pesos mensuales por un mínimo de 12 meses.

Además de los aspectos económico y social, la creación de un status extraoficial en contravención con las normas del SDSS ha propiciado importantes consecuencias jurídicas.

La afiliación es definida por el Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS) como el acto administrativo en virtud del cual la TSS, luego del proceso de inscripción y asignación del Número de Seguridad Social (NSS), reconoce la condición de vínculo jurídico entre el afiliado y la ARS. Como todo acto administrativo, cada afiliación produce efectos jurídicos y derechos entre las partes. La ARS por un lado, adquiere derechos sobre sus afiliados a partir de que la EPBD valida sus solicitudes de afiliación. Sin importar el status que se les asigne, el validar una solicitud la convierte en afiliación (acto administrativo que produce efectos jurídicos y genera derechos). Además, cada ARS paga mensualmente a la EPBD por mantener a sus afiliados PE en la base de datos del SUIR. Por si fuera poco, en algunos casos las ARS incurren en grandes inversiones en captar y cargar a sus afiliados PE.

Por otro lado, tenemos a los afiliados. Como tales, es indudable que han adquirido prerrogativas -al menos en teoría- frente al sistema. De la misma manera en que la afiliación crea derechos para la ARS, así también los crea para el afiliado. Este ciudadano debería disfrutar de todas las garantías del SFS. Sin embargo, como no trabaja, no aporta al sistema; y como no aporta al sistema, no recibe los servicios. Más aún, estos afiliados ciertamente tienen un vínculo jurídico con la ARS que los cargó. Pero lastimosamente, este vínculo se convierte en una especie de grillete que los ata y obliga a permanecer en su cartera sin recibir los beneficios del Plan Básico de Salud (PBS). Esta misma atadura es la que les impide recibir servicios de cualquier otra ARS que sí podría legalmente brindárselos, bien sea como dependiente de algún afiliado que cotice o como titular o dependiente del Régimen Subsidiado.

En un intento de subsanar la situación, la SISALRIL y la TSS instruyeron a la empresa UNIPAGO a eliminar del SUIR a todos los afiliados en status PE. La motivación es comprensible, pero ¿es legítimo y conforme al derecho despojar a ambas partes de las prerrogativas que ciertamente ya han adquirido? Es decir, ¿se puede excluir del sistema a personas que ya formaban parte de éste y romper así la relación jurídica existente entre las ARS y sus clientes? Nuestra opinión es que esto es perfectamente posible, considerando que dichos actos administrativos (afiliaciones) fueron consecuencia de una irregularidad legal, causal suficiente para anularlos. Sin embargo, para la ARS que en Julio 2008 tenía los casi 200 mil afiliados PE esto resultó ser inaceptable, por lo que apeló dicha medida ante el CNSS, órgano rector del SDSS encargado de dirimir estos conflictos. Este recurso lleva casi un año en poder de dicho consejo, sin pronunciamiento resolutorio.

No obstante, bien sea que dicha medida proceda o no, lo cierto es que actualmente cientos de miles de dominicanos permanecen en un limbo jurídico lamentable. Este embrollo afecta económica y socialmente tanto a las ARS (salvo aquellas que han acaparado la mayor parte de los PE) como a los afiliados, sus familiares y en fin a todo el SDSS. La ambición, la falta de institucionalidad y la vulnerabilidad de nuestras normas legales han demostrado una vez más ser la raíz de los principales males que arropan al sistema de seguridad social de la República Dominicana.
[1] Comunicación No. 001307 d/f 18 Julio 2008, enviada por la SISALRIL y la TSS a UNIPAGO, S. A.
[2] La TSS paga a las ARS $620.00 pesos mensuales por cada afiliado del RC.